Річний звіт Київського апеляційного адміністративного суду






Якість роботи суду

Якість роботи суду

Результати опитування щодо якості роботи суду 2015 року

Кодекс суддівської етики


Наукові та аналітичні статті

Методи конституційного регулювання політико-правових відносин

Суддя Київського апеляційного адміністративного суду,
професор кафедри Університетської, професійної освіти і права Університету менеджменту освіти Національної академії педагогічних наук України, член науково – консультативної ради при Вищому адміністративному суді України, викладач Національної школи суддів України, доктор юридичних наук

Бабенко Костянтин Анатолійович


Сучасні проблеми становлення і розвитку конституціоналізму в Україні, що мають не лише практичний, але й теоретичний вимір, які досліджується наукою конституційного права безпосередньо пов’язані з питаннями конституційного регулювання найважливіших суспільних відносин. Причому, на наше переконання, до цих суспільних відносин слід відносити не лише ті, що пов’язані із становленням громадянського суспільства в Україні, забезпеченням прав і свобод людини і громадянина, але й ті, які стосуються визначення основ організації і функціонування державної влади, її взаємодії з суспільством і з людиною, державного режиму. В цьому сенсі не можна не погодитись з думкою О. Кутафіна, який пише, що суспільні відносини, як предмет конституційного регулювання, включають в себе дві основні сфери: відносини пов’язані з державною організацією суспільства та всі інші відносини. Подібну тезу (щоправда, з дещо іншою аргументацією) зустрічаємо й у дослідженні іншого російського конституціоналіста Є. Колюшина, який зазначає, що конституційне регулювання рівною мірою спрямовується на державу, на суспільство і на людину.


Справді, відмовляючись від властивої радянській юриспруденції абсолютизації ролі держави, коли вона розглядалась як керівна інстанція по відношенню до суспільства, в сучасних умовах дедалі більшого визнання набуває ідея «інтегрованості держави в суспільство», коли держава тлумачиться як один з необхідних інструментів впорядкування суспільного життя, регулювання суспільних відносин й гарантування прогресивного суспільного розвитку. Однією з основних форм такого регулювання суспільних відносин є право. При цьому, зважаючи на особливу роль Конституції як Основного Закону (адже норми різноманітних галузей права повинні відповідати нормам і принципам, які зафіксовано в Конституції) та беручи до уваги статус конституційного права як провідної галузі національного законодавства, можна висновувати про важливу роль саме конституційного регулювання суспільних відносин. Водночас, на відміну від інших правових актів, Конституція відіграє ключову роль у регулюванні такої специфічної групи суспільних відносин як політико-правові відносини. Вживаючи поняття «політико-правові відносини» ми маємо на увазі ті суспільні відносини, що складаються навколо реалізації публічної влади, її організації, формування і функціонування, а також процесів її отримання, утримання та передачі.


Значущість політико-правових відносин для розвитку будь-якого суспільства важко недооцінити, оскільки виходячи з широкого розуміння політики як системи публічного управління, логічно твердити, що в її орбіту потрапляють й всі інші відносини: соціальні, культурно-національні, економічні, екологічні тощо. Недарма ми постійно вживаємо такі словосполучення як «економічна політика», «соціальна політика», «екологічна політика», і т. д. Таким чином дослідження політико-правових відносин, а також основ та специфіки їх конституційного регулювання виступає не лише важливим завданням сучасної науки конституційного права, але й несе в собі підвищену актуальність. Останнє положення обґрунтовується тим, що зараз Україна постала перед об’єктивною необхідністю реформування політико-правових інститутів, яке реалізується в тому числі на рівні конституційного права засобами активного впливу на суспільні процеси, а також засобами конституційного регулювання політико-правових відносин. Разом з тим, дослідження специфіки конституційного регулювання політико-правових відносин надає додатковий матеріал для загальних теоретичних досліджень поняття та сутності конституційного регулювання як такого.


Утім, зважаючи на широту такої сфери дослідження як «конституційне регулювання», ми вважаємо за доцільне (з метою конкретизації об’єкту дослідження) звернутися лише до одного з аспектів проблематики конституційного регулювання, а саме до питання про методи конституційного регулювання політико-правових відносин, про ті спільні та особливі властивості, що характеризують їх у порівнянні з загальними методами правового регулювання.


Виступаючи одним з джерел права, Конституція запозичає певні методи регулювання, які властиві праву в цілому. В цьому контексті, на наше переконання, було б не коректним намагатися протиставити методи правового і методи конституційного регулювання. Натомість значно правильнішим видається підхід, який засновується на визначенні конституційного регулювання як однієї з форм загального правового регулювання суспільних відносин (в тому числі й політико-правових відносин), яка попри спільні властивостями з іншими формами правового регулювання, має свої характерні риси, що  пов’язані з одного боку, зі специфікою норм самого конституційного права, а з іншого боку – з тими методами, які визначають конституційне регулювання. Тому, формулюючи основним нашим завданням в межах даної статті аналіз методів конституційного регулювання політико-правових відносин, ми повинні розпочати з дослідження тих причин, які дозволяють висновувати про те, що конституційне регулювання є відносно самостійною галуззю правового регулювання.


Загалом, про особливу роль Конституції як унікального документа, що реалізує важливі правової, політичні, ідеологічні, соціальні та інші функції вже неодноразово наголошувалось у фахових дослідженнях як вітчизняних, так і зарубіжних авторів. Наприклад, О. Скрипнюк у своїй монографії пропонує всі функції конституції розглядати з двох поглядів: як юридичні (ті, які вказують на роль конституції по відношенню до правової системи) і соціальні (ті, які вказують на роль конституції по відношенню до соціальної системи в цілому, включаючи всі її підсистеми). Однак, не сперечаючись щодо ролі та особливого статусу Конституції (на думку Л. Макаренко, за своєю сутністю Конституція – це нормативно-правовий договір, а за формою – нормативно-правовий акт, що має форму Основного Закону держави, який визначає або повинен відображати соціальні потреби й інтереси більшості народу, в якому закріплюються найбільш важливі принципи і норми, які закріплюють політичний, економічний, соціальний і правовий розвиток держави і суспільства), вважаємо за необхідне наголосити на тому, що у багатьох дослідженнях специфіка конституційного регулювання пов’язується не стільки з її статусом Основного Закону, скільки з характером конституційних норм. Зокрема, В. Шаповал вказує, що реалізація функцій Конституції прямо пов’язана з наявністю у ній специфічних норм-принципів. Ту ж тезу зустрічаємо й в роботі Т. Хабрієвої та В. Чиркіна, які пишуть, що крім норм-принципів, конституція містить також «програмні норми», «норми-констатації», «норми-цілепокладання». Причому, всі вони мають як свою формально-логічну, так і юридичну специфіку.


По суті, специфіка конституційних норм (наприклад те, що замість «санкції», в структурі конституційної норми окремі дослідники пропонують виділяти «курацію», яка являє собою ту частину конституційної норми, що закріплює сукупність певних соціальних явищ) може бути виведена навіть з тих доктринальних дефініцій, які наразі є найбільш часто вживаними в науці конституційного права. Не зважаючи на те, що в багатьох визначеннях наголос  робиться саме на нормах-правилах (скажімо, В. Погорілко та В. Федоренко описують конституційну норму так: «це формально визначене, встановлене чи санкціоноване Українським народом або державою чи суб’єктами місцевого самоврядування загальнообов’язкове правило поведінки або діяльності суб’єктів конституційного права, або умови перебування цих суб’єктів у певному стані чи статусі, незалежно від їх волі»), у тих же самих авторів можна зустріти визнання існування в конституційному праві й ряду інших норм, в яких чи закріплюються принципи організації державної влади, чи встановлюються інші принципи, що відграють важливу роль в процесі регулювання суспільних відносин.


Звісно, що кажучи про наявність в сучасних Конституціях ряду специфічних норм, які мають відмінну від традиційних правових норм структуру, не означає, що норм-правил в них взагалі немає. Як раз навпаки – тотальне домінування норм-принципів в сфері конституційного регулювання, на нашу думку, призвело би тільки до вихолощення сенсу конституційного регулювання як такого, оскільки проголошення різноманітних принципів поза створенням правил і механізмів їх забезпечення надає Конституції й усьому конституційному праву декларативного характеру, робить його непридатним для застосування в державотворчій і правотворчій практиці. А головне – не дозволяє застосовувати конституційне право як основоположний елемент в системі забезпечення і захисту прав і свобод людини і громадянина. Тому, досліджуючи методи конституційного регулювання не можна не брати до уваги те, що сам спосіб їх регулятивного впливу є відмінним. Одні з них регулюють конкретні суспільні відносини, інші – встановлюють основи діяльності тих чи інших політико-правових інститутів, а також визначають їхні цілі. Відповідно до чого, на нашу думку, можна виділити принаймні три способи впливу конституційних норм на суспільні відносини: а) безпосередній вплив (коли норми Конституції можуть застосовуватись безпосередньо без будь-якої подальшої законодавчої конкретизації чи тлумачення з боку органів конституційної юрисдикції); б) безпосередній вплив з необхідністю подальшої конкретизації (це ті норми Конституції, які можуть застосовуватись, але для своєї повної реалізації передбачають на прийняття ряду законів); в) опосередкований вплив (коли конституційна норм не може бути конкретизована, а може тільки завдавати напрям для тієї чи іншої законодавчої діяльності, або для дій тих чи інших суб’єктів суспільних відносин). Очевидно, що в кожному з вказаних вище випадків ми засвідчуватимемо зміну не лише характеру, але й методів конституційного регулювання.


Необхідність аналізу методів правового регулювання виникає тоді, коли постає питання стосовно способу дії такої специфічної групи правових норм як норми, що встановлюють правила (норми-правила). В такому разі є підстави виділяти такі методи як: охорона, дозвіл, зобов’язання, заборона, санкціонування тощо. Утім, на наше переконання, застосування цього класичного теоретико-правового підходу до вивчення норм конституційного права потребує на певні суттєві уточнення за причини існування в сучасних конституціях не лише норм-правил. Тому, прагнучи дослідити всю систему методів конституційного регулювання політико-правових відносин в її цілісності, маємо проаналізувати методи регулювання, які властиві всім групам норм конституційного права (а не лише нормам-правилам).


Однак, зважаючи на кількість та значущість норм-правил, доцільно розпочати саме з них. Доволі часто серед методів, які застосовуються для конституційного регулювання, одним з перших називають дозвільний метод. Цей метод властивий не лише конституційному праву, але й іншим галузям права України. За допомогою нього встановлюються певні правила поведінки чи певні норми діяльності, реалізація яких знаходиться в сфері вільного вибору суб’єкта, на якого зазначені правила розповсюджуються. Чи не найбільш яскравим прикладом застосування дозвільного методу в сфері конституційного регулювання політико-правових відносин може виступити конституційне визначення переважної більшості політичних прав і свобод людини і громадянина. Зокрема, стаття 36 Конституції України містить норму, згідно якої «громадяни України мають право на свободу об’єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів». За характером свого регулятивного впливу ця конституційна норма визначає загальне правило, яке передбачає, що громадянин може реалізувати власне право на об’єднання, а може й не скористатися їм й відстоювати свої права та інтереси в інші передбачені Конституцією способи. Утім, було б помилковим стверджувати, що сфера застосування дозвільного методу обмежується виключно тими конституційними нормами, які визначають права і свободи громадян. Насправді, як нам видається, кажучи про дозвільний метод, необхідно пам’ятати принаймні ще про два важливі з позицій конституційного права аспекти.


По-перше, сам дозвільний метод в сфері конституційного регулювання передбачає не лише існування норм-правил, які встановлюють можливість реалізації того чи іншого права, того чи іншого способу дій, але й подальше конституційне регулювання, яке стосується тих політико-правових інститутів, які покликані забезпечувати реалізацію того чи іншого конституційно-регулятивного дозволу. Так, якщо звернутись до змісту щойно згаданої статті 36 Конституції України, слід згадати, що в частині 2 цієї статті регулюється порядок діяльності політичних партій, які виступають одним з тих інститутів, які сприяють реалізації громадянами права на об’єднання та захист своїх інтересів. Водночас, закріплення цієї норми в Конституції України передбачає наявність спеціального конституційного закону, який би врегульовував статус політичних партій в Україні. В цьому контексті норма частини 5 статті 36 вказує не лише на принцип законності (рівність всіх об’єднань громадян перед законом), але й на необхідність прийняття такого закону, який би визначив права, порядок організації і діяльності різних об’єднань громадян, включаючи й таку специфічну форму об’єднання як політичні партії. По-друге, дозвільний метод може застосовуватись й по відношенню до визначення прав, що належать тим чи іншим органам державної влади. Хоча, у цьому випадку варто пам’ятати, що на відміну від громадян, на яких розповсюджується загально дозвільний принцип, для держави та органів державної влади діє інший принцип: «дозволено лише те, що передбачено законом» (стаття 19 Конституції України). Тому застосування дозвільного методу у випадку регулювання прав і повноважень окремих органів державної влади може мати негативні наслідки, що спричинятимуть не лише політичну нестабільність, але й розхитування основ конституційної організації політичної системи і політико-правових відносин. Як приклад доцільно навести норми частини 2 статті 90 Конституції України (після внесення змін і доповнень до Конституції у 2004 році), де вказується, що Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця в парламенті не сформовано коаліцію депутатських фракцій у відповідності до статті 83 Конституції. Як продемонстрував досвід формування коаліції та внесення кандидатури на пост глави уряду у 2006 році з боку президента робилися спроби витлумачити цю конституційну норму не як обов’язок президента, а як дозвіл: «може розпустити, а може і не розпустити», що вносило певну нестабільність та непередбачуваність у розвиток політичних відносин та політичної ситуації. Тому в даному випадку, на нашу думку, було б доцільним застосування іншого методу конституційного регулювання – не дозвільного, а методу конституційної вимоги, як це реалізовано в багатьох зарубіжних конституціях (маються на увазі ті випадки, коли глава держави має повноваження розпускати парламент).


Наступний важливий метод конституційного регулювання, який широко застосовується в сучасних конституціях – це метод охорони. Причому він реалізується як по відношенню до прав і свобод людини і громадянина, так і стосовно основних принципів організації державної влади і правової системи. Тісно пов’язаними з ним є методи зобов’язання та заборони. Обидва названі методи регулюють політико-правові відносини як між органами державної влади, так і по відношенню до сфери функціонування громадянського суспільства. Непоодинокі приклади їх застосування можуть бути легко знайдені в тексті Конституції України. Щоправда, кажучи про метод зобов’язання, слід відзначити, що деякі сучасні автори наголошують на специфіці його застосування в сфері конституційного права. Так, в нормах конституційного права часто міститься визначення тих наслідків, які матиме порушення тих чи інших конституційних норм. Це дає підстави висновувати про існування окремого й самостійного виду правової відповідальності, якою є конституційна відповідальність. Наразі конституційна відповідальність характеризується як самостійний вид юридичної відповідальності, визначений нормами конституційного права, що передбачає заохочення державою позитивного діяння суб’єкта конституційно-правових відносин, наслідки якого перевищують вимоги конституційно-правових приписів або негативну реакцію держави на конституційний делікт, що передбачає зазнавання суб’єктом конституційного правопорушення визначених санкцій у межах чинного конституційного законодавства.


Отже, як бачимо, сучасне конституційне регулювання здійснюється за допомогою цілого ряду методів, що властиві як для правового регулювання в цілому, так і для конституційного регулювання зокрема. На перший погляд може видаватись, що цей перелік методів конституційного регулювання є вичерпним. Але, насправді, це не так. Насамперед, слід вказати, що практично у всіх без винятку сучасних конституціях (йдеться насамперед про ті, які було прийнято всередині та у другій половині ХХ століття) містяться так звані «норми-визначення». Для них є характерним непряме конституційне регулювання, яке дозволяє встановити правові характеристики тих чи інших політико-правових відносин на основі закріплення конституційного статусу окремих інститутів або ж конкретних органів державної влади. Скажімо, в Конституції України частина 1 статті 147 встановлює: «Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні», в частині 1 статті 102 зазначається: «Президент України є главою держави і виступає від її імені». Стосовно них можна зустріти позицію, що вони взагалі не виконують таку функцію як правове регулювання. Утім, насправді, через визначення конституційно-правового статусу того чи іншого органу державної влади (або через визначення окремих складових цього статусу) відбувається встановлення відносин між даним органом державної влади та іншими органами, а також визначається місце і роль даного органу в системі суспільних відносин. В цьому сенсі можна твердити, на рівні Конституції надаються базові визначення, які дозволяють врегульовувати відносини між окремими органами державної влади, виходячи з того статусу, що закріплюється Основним Законом. Так, щойно наведене визначення Конституційного Суду України передбачає не лише те, що орган конституційної юстиції в Україні є єдиним, але й вказує яким саме чином повинні врегульовуватись відносини між цим органом державної влади та іншими органами в частині тлумачення норм Конституції або ж визнання неконституційності тих чи інших нормативно-правових актів. Тобто у разі намагання будь-яким органом державної влади (парламентом, главою держави, урядом, судами загальної юрисдикції, прокуратурою, службою безпеки тощо) перебрати на себе статус органу конституційної юрисдикції вступає в дію конституційне визначення, яке фактично врегульовує відносини між цими органами державної влади на основі чинної конституційної норми частини 1 статті 147. Іншим прикладом регулятивного впливу норми-визначення може виступити частина 2 статті 3 Конституції України, де вказується: «Україна є унітарною державою». Тобто фактично в цьому конституційному визначенні міститься основа для подальшого регулювання відносин щодо територіального устрою України. Більше того, визначення України як унітарної держави  відпочатково врегульовує та задає певний тип відносин всередині держави, коли передбачається існування єдиних для всієї країни представницьких, виконавчих і судових органів, функціонує єдина система законодавства, діє єдине громадянство тощо.


Не менш важливими ніж норми-визначення є характерні для будь-якої Конституції норми-принципи та норми-цілі. Побіжно ми вже їх згадували на самому початку цієї статті. Подібно до норм-визначень, їх також далеко не завжди розглядають в контексті конституційного регулювання. Однак, на думку автора, якщо ми тлумачитимемо процес правового регулювання як перетворення нормативності права на впорядковані суспільні відносини, завдяки чому задовольняються інтереси суб’єктів права, встановлюється й забезпечується правопорядок, то норми-принципи і норми-цілі так само виконують функцію впорядкування суспільних відносин як і норми-правила. Як приклад можна навести норму статті 8 Конституції України, де зазначається: «В Україні діє і визнається принцип верховенства права». Навіть вже в самій логіко-юридичній форми цієї конституційної норми міститься поняття «принцип». Більше того, структурно-юридичний аналіз цієї конституційної норми не дозволяє виділити в ній будь-якого конкретного нормативного припису, який би приписував тим чи іншим суб’єктам певні конкретні правила поведінки. Разом з тим, ця норма Конституції має безумовний регулятивний вплив не лише на відносини між органами державної влади, але й на суспільні відносини в цілому.


Про те, що ця норма-принцип здійснює регулятивний вплив на розвиток політико-правових відносин засвідчує й Рішення Конституційного Суду України від у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 2 листопада 2004 року, в мотивувальній частині якого було вказано, що закріплений частиною 1 статті 8 Конституції України принцип верховенства права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.


Так само можна звернутись до аналізу регулятивного впливу інших норма-принципів. Тут доречно згадати статтю 6 Конституції України, якою встановлюється принцип поділу державної влади, статтю 15, яка закріплює принцип політичного та ідеологічного плюралізму, і т. д. До речі, про те, що ці норми Конституції України є саме нормами-принципами засвідчує Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука В.С., Подгорної В.В., Кислої Т.В. про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 5 жовтня 2005 року, де вказувалось, що гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина 1 статті 6) та принцип, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19). Про це ж саме йшлося і в Рішенні Конституційного Суду України у справі про фінансування судів від 24 червня 1999 року № 6-рп / 99.


Звісно, що методи регулювання, які випливають з норм-принципів відрізняються від тих методів, які властиві нормам-правилам. Головною причиною цієї відмінності, на нашу думку, є відмінний характер впливу зазначених норм на політико-правові відносини. В цьому контексті слід зауважити, що якщо норми-правила мають безпосередній характер регулятивного впливу (чітко завдане правило поведінки передбачає заборону певних дій, охорону певних відносин, дозвіл на вчинення конкретних дій тощо), то всі інші норми конституційного права (норми-визначення, норми-принципи, норми-цілі) регулюють політико-правові відносини в опосередкованій формі. В цьому сенсі можна казати про зміну методів конституційного регулювання, які трансформуються з методів безпосереднього впливу на методи опосередкованого впливу. При цьому одним з домінуючих методів конституційного регулювання стає стимулюючий метод, який сприяє формуванню основи або сприятливих умов для розвитку політико-правових відносин, їх гармонізації та набуття ними всіх тих ознак, які характеризують демократичну, правову державу.

Література:

1. Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. – М., 2003. – С. 23.
2. Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. – М., 1999. – С. 7-8.
3. Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти. – К., 2002. – С. 143-149.
4. Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. – М., 2002. – С. 494.
5. Скрипнюк О. В. Конституція України та її функції: проблеми теорії та практики реалізації. – К., 2005. – С. 65-113.
6. Макаренко Л. О. Особливості дії норм і принципів Конституції України // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. – К., 2000. ­– Вип. 8. – С.4.
7. Фрицький О. Ф. Конституційне право України. – К., 2002. – С. 75-76.
8. Шаповал В. Конституція як форма (джерело) конституційного права України (питання теорії) // Право України. – 1999. – №6. – С. 8-9
9. Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. – М., 2005. – С. 122.
10. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Конституційне право України. Академічний курс. – К., 2006. – С. 295
11. Юридична відповідальність за порушення законодавства про вибори народних депутатів України / За ред. О. Л. Копиленка. – К.: Парламентське вид-во, 2007. – С.18.
12. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 60 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини першої статті 103 Конституції України в контексті положень її статей 5, 156 та за конституційним зверненням громадян Галайчука В. С., Подгорної В. В., Кислої Т. В. про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої, четвертої статті 5 Конституції України (справа про здійснення влади народом) від 5.10.2005 р. // Офіційний вісник України. – 2005. – №41. – Ст.2605.

 



© Київський апеляційний адміністративний суд

Карта сайту

Всі права на матеріали, розміщені на сайті www.kaas.gov.ua, охороняються згідно з законодавством України. При
використанні будь-яких матеріалів з сайту посилання (у разі використання в Інтернеті прямий, не закритий від
індексування гіперлінк) на www.kaas.gov.ua є обов’язковим.